Kodifikasi UU Nomor 8 Tahun 2019, Integrasi dan Penguatan Sanksi Atas Kelola Haji-Umrah

Ditulis Oleh: Dodi Sudrajat (Koord.Umroh Haji DPP ASITA, ITMA & Himpuh Jabar, Pendiri KHDI) & Wagiman (Peneliti Umroh-Haji, & Dosen pada Program Doktor Hukum UTA’45 Jakarta)

HIMPUHNEWS - Ketika Regulasi Makin Ketat, Penyelenggara Haji & Umrah Terjebak antara Kepatuhan, Sanksi, & Risiko.

Pidana Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2019 tentang Penyelenggaraan Ibadah Haji dan Umrah dapat dipandang sebagai ”fase kodifikasi dan integrasi tata kelola haji dan umrah”. Undang-undang ini menyatukan pengaturan mengenai haji reguler, haji khusus, dan penyelenggaraan perjalanan ibadah umrah dalam satu kerangka hukum yang komprehensif. Secara sistematis, UU No. 8 Tahun 2019 tidak hanya mengatur pembinaan dan pelayanan jemaah, tetapi juga membangun mekanisme koordinasi, pengawasan, penyidikan, larangan, serta ketentuan sanksi. Struktur tersebut menunjukkan bahwa penyelenggaraan haji dan umrah telah ditempatkan sebagai suatu rezim hukum publik yang menuntut kepatuhan, akuntabilitas, dan pertanggungjawaban hukum. UU ini kemudian dicabut dan digantikan dalam aspek tertentu melalui perubahan-perubahan berikutnya, termasuk UU No. 14 Tahun 2025, tetapi kerangka dasarnya tetap penting untuk membaca evolusi hukum penyelenggaraan haji dan umrah.

Sanksi Administratif Sebagai Instrumen Pengendalian

Sanksi administratif dalam UU No. 8 Tahun 2019 pada dasarnya berfungsi sebagai instrumen hukum administrasi untuk memastikan penyelenggara memenuhi standar dan kewajiban yang ditentukan peraturan perundang-undangan. Orientasinya bukan semata-mata menghukum, melainkan mengoreksi pelanggaran, menghentikan tindakan yang merugikan jemaah, memulihkan kepatuhan, dan pada tingkat tertentu mengeluarkan penyelenggara yang tidak layak dari sistem perizinan. Salah satu contohnya terdapat dalam pengaturan terhadap Penyelenggara Perjalanan Ibadah Umrah (PPIU). PPIU yang tidak memenuhi ketentuan tertentu dapat dikenai sanksi administratif. Dalam rezim awal UU No. 8 Tahun 2019, bentuknya antara lain teguran tertulis, pembekuan izin, dan pencabutan izin. Perkembangan regulasi berikutnya memperlihatkan instrumen yang lebih beragam, termasuk denda administratif dan bentuk tindakan administratif lainnya. Secara konseptual, sanksi administratif tersebut membentuk gradasi penegakan hukum. Pelanggaran yang masih dapat diperbaiki dapat direspons melalui teguran; pelanggaran yang lebih serius dapat diikuti pembekuan perizinan; sedangkan pelanggaran berat atau kegagalan memenuhi kewajiban secara fundamental dapat berujung pada pencabutan perizinan.

Hukum tidak langsung menggunakan pendekatan represif pidana, tetapi terlebih dahulu menyediakan mekanisme korektif dalam ranah administrasi. Hal ini menjadi penting karena hubungan antara negara, PIHK/PPIU, dan jemaah bukan hanya hubungan privat. Perizinan merupakan bentuk legalitas administratif yang memberikan kewenangan kepada badan usaha untuk menyelenggarakan kegiatan yang menyangkut kepentingan dan perlindungan masyarakat. Manakala legalitas tersebut disalahgunakan atau kewajiban pelayanan tidak dipenuhi, negara memiliki dasar untuk menggunakan administrative enforcement sebagai mekanisme pengendalian. Lebih jauh, dalam konteks penyelenggaraan umrah, tanggung jawab administratif juga berkaitan langsung dengan perlindungan jemaah. UU No. 8 Tahun 2019 menempatkan PPIU sebagai pihak yang bertanggung jawab memberikan perlindungan kepada jemaah sebelum, selama, dan setelah pelaksanaan ibadah umrah. Sanksi administratif tidak seharusnya dipahami semata-mata sebagai hukuman kepada perusahaan, tetapi sebagai instrumen perlindungan hukum terhadap jemaah sebagai pengguna layanan keagamaan.

Sanksi Administratif atas Kegagalan Pelayanan, Pidana Sebagai Ultimum Remedium

Dimensi yang lebih kuat terlihat dalam pengaturan terhadap PPIU dan PIHK yang menyebabkan kegagalan keberangkatan, penelantaran, atau kegagalan kepulangan jemaah. UU No. 8 Tahun 2019 secara eksplisit melarang PIHK melakukan perbuatan yang menyebabkan kegagalan keberangkatan, penelantaran, atau kegagalan kepulangan jemaah haji khusus, dan memberikan larangan serupa terhadap PPIU dalam penyelenggaraan umrah. (Peraturan BPK) Dalam perkembangan regulasi pelaksana, pelanggaran tersebut dapat dikenai instrumen administratif yang semakin berlapis, mulai dari denda administratif, penghentian sementara kegiatan, paksaan pemerintah, pembekuan perizinan berusaha, hingga pencabutan perizinan berusaha. Bahkan, terhadap kegagalan pelayanan tertentu, mekanisme administratif dapat diarahkan untuk segera menghentikan dampak pelanggaran, bukan hanya memberikan hukuman setelah kerugian terjadi. Karakter khas hukum administrasi, bahwa sanksi tidak hanya bersifat represif, tetapi juga preventif dan restoratif. Negara tidak cukup hanya mencabut izin setelah jemaah terlantar; hukum harus memungkinkan pemerintah mengambil tindakan administratif sedini mungkin agar kegagalan keberangkatan, penelantaran, atau kegagalan kepulangan tidak terus berlangsung.

Selain sanksi administratif, UU No. 8 Tahun 2019 membentuk rezim pidana khusus dalam Bab XII tentang Ketentuan Pidana. Keberadaan bab tersendiri mengenai ketentuan pidana menunjukkan bahwa pembentuk undang-undang memandang terdapat pelanggaran tertentu yang tingkat bahayanya tidak cukup ditangani melalui mekanisme administrasi. Beberapa perbuatan bahkan secara tegas ditempatkan sebagai tindak pidana. Misalnya, setiap orang yang tanpa hak bertindak sebagai penerima pembayaran Bipih dapat dipidana dengan penjara paling lama 4 tahun atau denda paling banyak Rp4 miliar. Sementara itu, orang yang tanpa hak bertindak sebagai PIHK dengan mengumpulkan dan/atau memberangkatkan jemaah haji khusus dapat dipidana dengan penjara paling lama 6 tahun atau denda paling banyak Rp6 miliar.

Tindakan tanpa hak sebagai PPIU dengan mengumpulkan dan/atau memberangkatkan jemaah umrah dapat dikenai pidana penjara paling lama 6 tahun atau denda paling banyak Rp6 miliar. Larangan memperjualbelikan kuota haji juga ditempatkan dalam rezim pidana, dengan ancaman pidana yang lebih berat. Konstruksi tersebut memperlihatkan bahwa hukum haji dan umrah tidak hanya mengatur siapa yang boleh menyelenggarakan, tetapi sekaligus menentukan apa yang tidak boleh dilakukan dan konsekuensi hukum apabila larangan tersebut dilanggar. Dengan demikian, legalitas penyelenggara menjadi titik awal pertanggungjawaban hukum.

Beda Fungsi Sanksi Administratif, Pidana & Pergeseran Paradigma

Secara teoritis, terdapat perbedaan mendasar antara kedua jenis sanksi tersebut. Sanksi administratif berorientasi pada kepatuhan terhadap hukum administrasi dan keberlangsungan tata kelola, sedangkan sanksi pidana berorientasi pada pertanggungjawaban atas perbuatan yang oleh undang-undang dikualifikasikan sebagai tindak pidana. Konstruksi tersebut menunjukkan bahwa penegakan hukum dalam penyelenggaraan haji dan umrah berlangsung secara berjenjang dan proporsional, yaitu dimulai dari adanya pelanggaran administratif yang direspons melalui koreksi atau sanksi administratif untuk memulihkan kepatuhan penyelenggara terhadap ketentuan hukum. Pemulihan kepatuhan tersebut pada akhirnya diarahkan untuk menjamin perlindungan dan kepentingan jemaah sebagai subjek utama yang harus dilayani. Jika pelanggaran tidak sekadar bersifat administratif melainkan memenuhi unsur tindak pidana sebagaimana ditentukan undang-undang, maka mekanisme penegakan hukum bergeser dari ranah administratif menuju pertanggungjawaban pidana, sehingga terbentuk suatu mata rantai, pelanggaran administratif ke koreksi administratif ke pemulihan kepatuhan ke perlindungan jemaah ke tindak pidana ke pertanggungjawaban pidana. Konstruksi di atas penting, oleh sebab tidak setiap pelanggaran penyelenggaraan haji dan umrah harus secara otomatis dipidanakan. Hukum administrasi menyediakan mekanisme koreksi yang lebih cepat dan proporsional, sedangkan hukum pidana digunakan terhadap perbuatan yang secara normatif telah ditetapkan sebagai tindak pidana. Dalam perspektif ultimum remedium, pidana seharusnya menjadi instrumen terakhir ketika kepentingan hukum yang dilindungi memang memerlukan daya paksa pidana.

Keberadaan sanksi administratif dan pidana dalam UU No. 8 Tahun 2019 memperlihatkan perubahan paradigma yang cukup fundamental. Negara tidak lagi sekadar memberikan izin kepada penyelenggara haji khusus dan umrah, tetapi membangun sistem legal compliance yang menghubungkan perizinan, standar pelayanan, pengawasan, sanksi administratif, dan pertanggungjawaban pidana. Pada titik ini, jemaah ditempatkan sebagai subjek yang harus dilindungi, sedangkan PIHK dan PPIU ditempatkan sebagai subjek yang memikul tanggung jawab hukum atas penyelenggaraan layanan. Karena itu, sanksi tidak boleh dilihat hanya dari perspektif penghukuman terhadap penyelenggara, melainkan dari perspektif jaminan negara terhadap hak jemaah untuk memperoleh pelayanan haji dan umrah yang aman, tertib, sesuai ketentuan syariat, dan bertanggung jawab. Tujuan tersebut sejalan dengan konstruksi dasar UU No. 8 Tahun 2019 yang menekankan pembinaan, pelayanan, dan perlindungan jemaah. UU No. 8 Tahun 2019 dapat dipandang sebagai titik penting dalam evolusi hukum haji dan umrah Indonesia, dari regulasi penyelenggaraan menuju rezim tata kelola; dan dari sekadar perizinan menuju compliance; serta dari pengawasan administratif menuju sistem penegakan hukum berlapis melalui sanksi administratif dan pidana.

Sanksi administratif berfungsi menjaga kepatuhan dan memperbaiki tata kelola, sedangkan sanksi pidana memberikan deterrent effect terhadap perbuatan yang secara serius merusak kepentingan hukum jemaah dan integritas penyelenggaraan haji-umrah. Dengan semakin terintegrasinya regulasi haji dan umrah juga diikuti oleh semakin terintegrasinya mekanisme pertanggungjawaban: pelanggaran tidak berhenti sebagai masalah perizinan, tetapi dapat berkembang menjadi persoalan pertanggungjawaban hukum administratif bahkan pertanggungjawaban dalam tataran hukum pidana.